关于促进河套灌区农业节水的实施意见

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （讨论稿）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 （2011年2月10日）

水利是国民经济的基础设施和基础产业，我市地处西北干旱地区，黄河是我市的生命之源、生存之本和命脉所在。河套灌区是全国三个特大型灌区之一，多年来为我市经济社会发展做出突出贡献。近年来随着黄河水资源日益紧缺，国家对引黄用水刚性约束增强，灌溉面积逐年扩大，需水缺口不断增加，水资源短缺的问题已经日益成为影响我市农业增产、农民增收和农业可持续发展的突出矛盾，促进农业节水已经成为当前和今后时期迫切需要解决的问题。为了认真贯彻今年中央一号文件精神，指导和推进全市农业节约用水，缓解农业用水面临的压力，促进全市经济社会健康发展，结合实际，制定本实施意见。
一、充分认识促进河套农业节水的重要意义
由于历史和现实的原因，河套灌区引黄水量多年来维持在52亿立方米左右，是黄河流域最大的用水户，近年来，随着沿黄经济的快速发展，水资源紧缺的矛盾日益严峻。2004年自治区政府将引黄指标分配到沿黄各盟市，确定我市引黄初始水权为40亿立方米。2006年又根据全区经济社会发展需要，明确要求以水权转换的方式，从河套灌区农业用水指标中再调出3.6亿立方米，作为沿黄地区其它五盟市工业发展的后备水源，目前河套灌区用水指标调整为36.4亿立方米，每年缺口达15亿立方米左右。
2006年国务院颁布的《黄河水量调度条例》，将黄河水量统一调度管理纳入了法制化轨道，实行地方行政首长负责制，对超指标用水实行严厉的惩罚措施，并追究有关人员的法律责任，去年以来，随着黄委对超用水指标的监督检查和违法行为责任追究力度的进一步加大，灌区超指标引水变得更加困难。今年中央一号文件，又进一步明确了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污 “三条红线”，建立最严格的水资源管理制度和取水指标控制体系。今后灌区超指标用水的空间日益缩小，水资源供需矛盾更加突出。特别是近年来，随着一系列支农惠农政策的落实到位，农副产品价格上涨，灌区出现了新一轮的土地开发热潮，灌区农业灌溉面积由1997年的861万亩增加到目前990多万亩，扩大了130多万亩，需水缺口进一步增加。
虽然经过多年的努力，灌区已经形成了灌排配套的骨干工程体系，但这些工程大多兴建于上世纪60、70年代，由于多方面原因投入不足，老化失修带病运行十分严重，现有工程完好率仅为70%，渠系水利用率仅为42%。按照1999年水利部批准的河套灌区节水规划，由国家投资61.2亿元实施节水改造工程完成后，灌区农业用水量由52亿立方米降为40亿立方米。近年来，在上级部门的支持下，灌区实施了一部分节水工程，到2010年，国家累计批复节水改造工程投资9.6亿元，引黄用水量由上世纪的52亿立方米下降到50亿立方米以下，如果按照现在的投资力度计算，完成12亿立方米的节水任务还十分艰巨。
由于多方面原因，长期形成的粗放式经营方式还没有得到根本改变，规模化、集约化种植水平低，种植结构和用水结构不合理，灌溉难度和浪费水现象比较严重。虽然经过土地整理、中低产田改造等多种措施，田间水利工程有所改善，但农田水利基本建设的长效机制还没有形成，田间工程水平低、条件差的问题还比较突出，亩均用水量还比较高。长期以来广大干部群众在思想观念上对灌区缺水的长期性、紧迫性和艰巨性还没引起足够重视，水价的合理机制还没有形成，农民节水意识还不强，节水的主动性和创造性还没有充分调动起来。另外，传统的灌溉管理和水量调配方式还不适应新形势的要求等问题还比较突出，这些问题更进一步加剧了灌区农业用水的矛盾。
刚刚结束的全市二届四次人代会，通过了我市“十二”国民经济和社会发展规划，提出了打好“水煤组合”等“五张牌”的经济发展战略，就是要通过充分发挥挖掘农业节水潜力，支撑经济社会的快速发展。因此，当前和今后时期推进灌区农业节水不仅是促进农业发展、农民增收和农村稳定迫切需要解决的问题，也是事关我市经济社会发展全局的重大问题，各级各部门要充分认识我市农业发展面临严峻的水资源形势，以高度的责任感和使命感，抓住国家加快水利改革发展的机遇，切实采取有效措施，进一步加大河套灌区农业节水力度，为保障国家粮食安全、缓解灌区水资源矛盾和促进全市经济社会可持续发展做出新的贡献。
二、指导思想、目标任务和遵循的原则
（一）指导思想。以科学发展观为指导，紧紧抓住中央1号文件加快水利改革发展的历史机遇，以提高水资源利用效率和效益为中心，以为农业发展提供水资源保证为目标，积极探索河套农业节水新模式，努力形成促进灌区农业灌溉节水用水的新机制，为农业发展提供强有力的水资源支撑和保障，促进全市经济社会的可持续发展。
（二）目标任务：通过采取综合措施，力争用3到5年时间，初步建立与灌区水资源总量相适应的农业灌溉节水管理体制和运行机制，力争使灌区年用水总量控制在40亿立方米以内，渠系水利用系数提高到0.45以上，亩均毛灌溉定额降到500立方米以下，节水灌溉面积达到500万亩以上，力争走出一条河套灌区农业节水的新路子，使有限的水资源基本满足全市农业发展的用水需要。
（三）基本原则：坚持“政府主导，部门协作，群众参与，整体联动”的原则，努力形成全社会广泛参与促进农业节水的合力；坚持“总量控制，定额管理，超用加价，节约奖励” 的原则，实现管理理念由供水管理向需水管理转变；坚持“结构调整，制度创新，工程建设，技术支撑”相结合的原则，采取综合措施，努力提高节水的效率和效益；坚持“强化管理，优化配置，统筹兼顾，全面节约”的原则，建立水资源管理和运行长效机制。
三、具体措施
针对我市面临日益严峻的水资源形势，为了推进灌区节水，保证农业生产用水需求，当前和今后时期要突出抓好五项工作。
（一）深化水资源管理制度改革，形成有利于促进农业节水的新机制。一是明晰水量指标，强化总量控制。根据国家和自治区对引黄用水的红线要求，严格按照“总量控制，定额管理”的原则，要切实加强农业用水指标管理。从今年开始，在全市实行最严格的引黄用水管理制度，将年度用水指标直接分配到各旗县区政府（农垦），由当地政府纳入国民经济计划，并逐级分解下达。各旗县区政府要严格按照自求平衡、超用不补的原则，要充分考虑水资源的承载能力，积极调整种植结构，全面实行“以水定播”，根据分配指标合理安排农业生产，力争满足农业用水需要。二是创新管理机制，深化灌溉改革。河灌总局是推进灌区农业节水用水的主管部门，要根据引黄水量短缺的实际，适应水资源形势发展的要求，按照国家和自治区分配指标，要进一步深化供水管理改革，科学调度和优化配置水资源，统筹安排农业用水，严格控制用水定额，合理调控灌溉用水，保持各地用水平稳，使有限的水资源发挥最大的经济社会效益。三是加强基层用水管理，提高田间用水效率。各旗县区水行政主管部门和各乡镇政府是推进基层节水用水管理的主体，要切实担负起基层管水用水节水的责任，努力作好指导、监督、管理和服务工作。各地要进一步深化基层用水管理改革，提高农民节水意识，大力推行“以供定需，以水定播，超用加价、节约奖励”的节水措施，把推进现代农业，强化田间用水管水，推进农田水利基本建设，促进农业节水与农民增产增收的意愿统一起来，调动广大农民群众的节水积极性和主动性，充分发挥广大农民群众节约用水的作用，努力形成基层农业用水节水的新机制。
　(二)推进种植调整结构调整，加大节水新技术的推广应用。针对目前我市现代农业发展缓慢，规模化、集约化种植水平滞后，单位面积耗水量偏大，浪费水现象突出的问题，要切实采取有效措施加以解决。各旗县区、乡镇政府要结合全市现代农业的发展，从今年开始，一是鼓励和引导集约化经营。要求各地区域化种植面积不小于总面积的三分之一，作物连片种植面积每片不低于30亩，对于达到标准的优先安排供水，对达不到标准的相应核减用水指标直至停止供水。二是各级政府和涉农部门要担负起发展现代农业和节约用水的主导作用，要根据市场变化的需要，切实作好指导协调服务工作，采取有效措施，大力推进种植结构调整。引导农民压缩高耗水作物面积，扩大低耗水作物面积，发展优质高效节水型农业。三是各级农业和水利部门，要结合灌区实际，大力推广滴灌、喷灌、畦种畦灌、覆膜灌溉等田间节水新技术，同时大力推广连片种植、覆膜栽培、测土配方施肥、立体栽培等高效节水型农艺措施，尽快实现农业生产方式规模化、集约化和现代化，提高水分生产率。四是发挥典型引路作用，加快节水示范区建设，争取用3到5年的时间，在套区5个旗县区各建成10万亩，全市共65万亩高效节水示范区。示范区内渠系水利用系数提高到0.55以上，亩均用水量净灌溉定额降到310m3以下，节水率达到15%以上，成为引导和推动灌区节水的示范和样板。
（三）加快农田水利基本建设，努力提高农业灌溉节水效率。针对灌区骨干工程老化破损严重，农田配套程度低，渠道输水损失大等突出问题，要抓住国家加大水利基础设施投入的有利时机，一是积极争取国家投资，加快实施灌区续建配套与节水改造工程，总干渠整治、大型泵站节能改造、排水畅通等重点项目，力争在3到5年内使灌区渠系水有效利用率由目前的42%提高到45%，骨干工程状况有明显改善。二是加大农田水利基本建设投入。按照中央和自治区的要求，全面开征水利建设基金，土地出让金的10%用于农田水利基本建设。市和旗县区两级财政每年要安排专项资金，建立起各级财政对水利投入比重的稳定增长机制，力争今后10年全市水利年均投入比2010年高出一倍以上，支持农田水利基本建设。三是加快农田水利基本建设，结合中低产田改造、土地整理、末级渠系改造、农田水利示范县等项目的建设，尽快掀起农田水利建设新高潮，力争用3到5年的时间，使灌区70%的基本农田达到渠、沟、路、林、田“五配套”，渠沟道、水工建筑物完好率达到90%，林木建设覆盖率达到20%，田间工程达到土地平整，一亩两畦，林成网、路通畅，渠沟建筑物布局合理、状况良好、全面配套。四是切实搞好以平整土地、渠道清淤和闸坝维修为主要内容的农田水利基本建设。从今年开始，要求各地每年在灌前要对支渠以下影响输水的渠道进行全面清淤，灌溉田块全部缩小到1亩以下，减少田间灌水损失。大力推广管理措施、农艺措施相结合的节水高效农业综合配套技术，通过群管协会推行“亩次计费”、“一把锹浇地”、“包浇小组”等行之有效的节水措施，提高基层管水用水节水能力。五是深化农田水利建设投入体制改革，改善田间工程条件。要深化农村 “一事一议”投入体制改革，推进机制创新，通过政府引导和项目带动，充分发挥农民群众推进农田水利建设和推进农业节水的主体作用，尽快形成农田水利建设的长效机制，通过改善工程条件，提高节水效率。
（四）深化群管体制改革，完善水价形成机制。经过多年努力，河套灌区农民用水协会等群管组织，在农村基层用水管水中发挥着重要作用。各旗县区水行政主管部门和乡镇政府作为推进群管组织建设的主管部门，要切实承担起责任，当前和今后时期，要继续深化群管体制改革，加强群管组织建设，促进群管组织健康发展。从今年开始，要继续加大协会整合力度，把灌溉面积在2万亩以下的小协会全部合并成大协会，以区域或渠域为单元，因地制宜吸纳其他群管组织加入协会，要继续深化和完善“两费合一，一价到户”的水价改革，保证协会管理人员的待遇和正常运行经费。加快标准化协会建设步伐，制定建设规划、任务、目标，不断扩大标准化协会建设规模，今年再建成40个标准化协会，同时要注重发挥标准化协会的辐射带动作用，使群管组织逐步走上良性发展轨道，使之成为促进基层节约用水的主要力量。
推进农业水价综合改革，充分发挥水价的经济杠杆作用，是提高农民节水意识，促进农业节水的重要举措。考虑到目前灌区水价成本尚未到位的实际，按照中央和自治区的要求，要尽快建立充分体现水资源紧缺程度和可持续利用为核心的水价形成机制。从今年开始，将灌区现行农业用水“四步制”水价调整为“两步制”水价。把灌溉、计量、收费有机地结合，实行用水指标包干，超指标用水累进加价的政策，逐步实行水价成本到位。利用价格调节，提高灌户的水商品意识和节水自觉性，进一步增强农民群众的节水意识。同时，要积极争取国家水价补贴政策，力争形成既能促进农业节水，又不会造成农民水费大幅度增加的合理运行的水价形成机制。
（五）加强领导，努力形成促进农业节水的新局面。推进农业节约用水是一项社会系统工程，也是摆在全市各级党委政府、有关部门的一项重大责任，必须加强领导，明确责任，强力推进。为了保证该项工作的顺利实施，一是市政府成立以分管副市长为组长，市发改、财政、水务、交通、林业、农牧业、科技、农业综合开发、国土资源部门的主要领导，各旗县区分管领导为成员的领导小组，领导小组下设办公室，设在市水务局具体负责组织协调与管理。各旗县区、各有关部门和乡镇都要成立相应的领导机构，形成上下联动、齐抓共管的工作格局。二是从今年开始，市委、政府要将促进农业节水纳入旗县区政府和市直有关部门目标考核体系，明确责任，强化监督，对工作不到位、措施不得力的地区和部门，要追究当地主要领导责任。市委、政府督查室要定期组织有关部门对各地工作进展情况进行专项督查，督查结果向市委、政府进行专报，作为各旗县区和市直有关部门年度考核重要依据。三是各级各部门要按照市政府的统一要求和各自职能，作好指导协调和服务工作，要把农业节水各项任务分解落实到责任单位，切实做到目标明确、任务具体、责任到人，最大限度调动各级、各部门的积极性。四是各级政府和相关部门要深入开展节水宣传教育，利用各种新闻媒体等多种形式，向各级干部和广大农民群众宣传国家和自治区推进农业节水的方针政策，宣传全市水资源形势和节水措施，通过宣传教育，使全社会树立节水新观念，共同营造珍惜水、节约水、保护水的良好氛围，通过全市上下的共同努力，推动农业节约用水目标的实现。